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是大(dà)城市還是小(xiǎo)城鎮？這不僅是每個人面臨的人生(shēng)選擇，也是中(zhōng)國城市化道路一(yī)直面臨的分(fēn)歧。
衆所周知(zhī)，改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)國經曆了人類曆史上規模最大(dà)、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率在2011年末首次超過50%，2019年末突破60％，而1978年尚不足20%。
與此同時，我(wǒ)們也清楚地看到，40多年間，推進城鎮化的具體(tǐ)路徑，在不同曆史時期的重心又(yòu)有明顯不同——
發展“小(xiǎo)城鎮”，控制“大(dà)城市”：
上世紀八十年代，社會學家費孝通曾提出，中(zhōng)國要走小(xiǎo)城鎮模式，要“及早研究小(xiǎo)城鎮社區的空間布局”，“農民安心在小(xiǎo)城鎮生(shēng)活，才是小(xiǎo)城鎮發展的出路”。費老率先提出的“蘇南(nán)模式”，講的就是鄉鎮企業的傳奇。
1998年，中(zhōng)共中(zhōng)央在《關于農業和農村(cūn)中(zhōng)若幹重大(dà)問題的決定》中(zhōng)提出“小(xiǎo)城鎮、大(dà)戰略”問題。1999年，中(zhōng)央經濟工(gōng)作會議強調：“發展小(xiǎo)城鎮是一(yī)個大(dà)戰略。”
據《瞭望東方周刊》報道，1980年10月，原國家建委在北京召開(kāi)全國城市規劃工(gōng)作會議，提出了“控制大(dà)城市規模，合理發展中(zhōng)等城市，積極發展小(xiǎo)城市”的城市發展方針。1984年1月，國務院發布《城市規劃條例》，第一(yī)次以法規形式确認了這一(yī)方針。
2012年，時任全國政協經濟委員(yuán)會副主任、中(zhōng)共中(zhōng)央政策研究室原副主任鄭新立曾公開(kāi)表示，“千萬以上人口的大(dà)城市不能再發展了，對于一(yī)個人口上千萬的城市，如果沒有現代化的地鐵，交通是一(yī)場災難。”在他看來，合理發展中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮是我(wǒ)國城鎮化的方向。
做強“核心城市”，培育都市圈：
城鎮化率超過50%以後，“大(dà)城市”的重要性日益凸顯，對規模效應、集聚創新的追求成爲主流。
十九大(dà)報告提出：“以城市群爲主體(tǐ)構建大(dà)中(zhōng)小(xiǎo)城市和小(xiǎo)城鎮協調發展的城鎮格局。”
去(qù)年2月，國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出培育發展一(yī)批現代化都市圈，通過發揮核心大(dà)城市對周邊中(zhōng)小(xiǎo)城市、小(xiǎo)城鎮和特色小(xiǎo)鎮的帶動力，提升城市群競争力。
地方層面，中(zhōng)西部地區近年來忙着“強省會”，“千萬人口城市”接連擴容，鄭州“請叫我(wǒ)特大(dà)城市”的喜悅溢于言表，區域中(zhōng)心城市紛紛組局暢想“都市圈”……
在中(zhōng)國社會科學院城市競争力研究中(zhōng)心主任倪鵬飛看來，中(zhōng)國城市化道路實際上一(yī)直存在嚴重的分(fēn)歧，“過去(qù)特别強調小(xiǎo)城鎮，現在又(yòu)特别強調大(dà)城市”。
他在不久前舉行的中(zhōng)國城市百人論壇2020年會上表示，城市體(tǐ)系已經不是一(yī)種形态的大(dà)城市或小(xiǎo)城市非此即彼的體(tǐ)系了，而将是多種形态的大(dà)中(zhōng)小(xiǎo)城市協調共存的體(tǐ)系，“多層嵌套的城市體(tǐ)系才是中(zhōng)國未來城市化道路的方向”。
此前，《求是》雜志(zhì)最新文章分(fēn)析認爲，産業和人口向優勢區域集中(zhōng)是客觀經濟規律，但城市單體(tǐ)規模不能無限擴張。這篇文章還指出：
東部等人口密集地區，要優化城市群内部空間結構，合理控制大(dà)城市規模，不能盲目“攤大(dà)餅”。要推動城市組團式發展，形成多中(zhōng)心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。中(zhōng)西部有條件的省區，要有意識地培育多個中(zhōng)心城市，避免“一(yī)市獨大(dà)”的弊端。
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聚集失衡是核心問題
倪鵬飛指出，城市規模和形态伴随城市化率的提升在擴大(dà)與多樣化。
1950年，世界城市化率達到30%之前，城市規模和形态體(tǐ)系由單中(zhōng)心小(xiǎo)城市主導。
19世紀中(zhōng)期，城市化率超過50%的英國，出現大(dà)倫敦郊區化和以倫敦到利物(wù)浦爲軸線的連綿城市帶。1920年，城市化率達到50%的美國，出現多中(zhōng)心的大(dà)都市區，大(dà)西洋(600558,股吧)沿岸城市帶形成。
1950年~2018年，世界城市化率從30%提升到55%，100萬以上城市人口占全部人口比重從29.9%上升到42.2%。城市規模快速大(dà)型化同時，形态迅速多樣化，大(dà)聚集、小(xiǎo)分(fēn)散的以都市區和城市群爲主體(tǐ)的城市體(tǐ)系逐步形成。目前，歐盟50%的人口生(shēng)活在30個主要城市群中(zhōng)。
與此同時，“聚集失衡”成爲城市規模和形态演進中(zhōng)的核心問題。
拉美國家城市體(tǐ)系規模擴大(dà)過度，2018年1000萬以上人口占總人口比重達到18%，居世界第一(yī)。亞洲城市及城市體(tǐ)系規模加速擴大(dà)，2018年1000萬以上城市人口占總人口比重爲15%，居世界第二。城市快速大(dà)型化使大(dà)城市面臨空氣污染、交通擁堵、基礎設施不足的嚴峻挑戰。
在倪鵬飛看來，本世紀以來，幾乎所有參與全球化的國家，都出現了伴随聚集的失衡，即人口、産業流入地和人口、産業流出地的收入差距擴大(dà)。爲此，各國都在采取措施予以應對，而不是推波助瀾。
無論從國際相關理論還是實證研究來看，都證實了“從單中(zhōng)心城市到多中(zhōng)心大(dà)都市區，再到城市群進而大(dà)都市帶，最後到城市網絡”是城市發展的一(yī)般規律。單中(zhōng)心城市、多中(zhōng)心都市圈和城市群都存在最優規模，城市規模位序符合齊普夫法則。
倪鵬飛強調，城市的空間分(fēn)布是聚集和擴散兩種力量博弈的結果，而非聚集一(yī)種力量，市場失靈或政府過度幹預都會帶來諸多問題。
“馬太效應”式的過度分(fēn)化
具體(tǐ)到中(zhōng)國城市規模與形态問題上，倪鵬飛認爲，一(yī)個明顯特征是在大(dà)型化的同時出現多形态并存。
首先，單中(zhōng)心城市體(tǐ)系呈現出啞鈴型迹象。即大(dà)城市人口和小(xiǎo)城鎮人口比重大(dà)，中(zhōng)小(xiǎo)城市比重小(xiǎo)。
其次，出現大(dà)型化趨勢。
再次，城市主導規模形态與城市化相對應，分(fēn)别走過了1978~1995年間的小(xiǎo)城鎮（城鎮化率30%以前）主導和1996-2010年的大(dà)城市（城鎮化率30%~50%）主導，2011年以後正進入都市圈、城市群（城鎮化率50%以上）主導時代。
與此同時，伴随聚集演進的是分(fēn)化在加劇。
倪鵬飛說，雖然“豐滿的理論”期望“聚集的平衡”，但“骨感的現實”是，已經出現了伴随聚集的多尺度的過度分(fēn)化——在地區人口分(fēn)化同時出現的人均收入分(fēn)化，少數區域和少數人群高度富裕，多數區域和多數人群相對貧困。
在經濟空間從“分(fēn)散聚集”走向“集中(zhōng)聚集”再向“聚集擴散”過程中(zhōng)，城市與區域之間一(yī)定程度的分(fēn)化是必要和合理的。但倪鵬飛強調，這種由行政級别決定資(zī)源分(fēn)配與市場失靈相強化的機制所導緻的“馬太效應”式的過度分(fēn)化，不僅不利于社會公平，而且嚴重威脅着經濟效率。
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多層次嵌套結構
中(zhōng)國城市能否從集聚中(zhōng)走向平衡？如何應對過度分(fēn)化？
倪鵬飛指出，理論模型已經證明，大(dà)國可以形成多層嵌套的城市體(tǐ)系，實證檢驗也顯示，中(zhōng)國多層嵌套的城市體(tǐ)系正在形成。這其中(zhōng)，一(yī)個重要遵循即是符合“齊普夫法則”。
按照他的觀點，盡管此前研究普遍認爲中(zhōng)國城市體(tǐ)系的首位度或者集中(zhōng)度較低，不符合齊普夫法則。但新的視角研究發現：
首先，全球主要國家的各城市群、我(wǒ)國城市群内部的各城市、中(zhōng)心城市（大(dà)都市圈）的各城區，其規模位序正在向齊普夫分(fēn)布收斂。
其次，在交通設施、政策制度、公共服務等中(zhōng)性時，即對各形态城市規模位序影響不顯著時，各形态的體(tǐ)系規模分(fēn)别符合齊普夫法則。當這些因素對規模位序影響顯著時，各形态的體(tǐ)系将偏離(lí)齊普夫法則。
齊普夫法則，指的是一(yī)個國家或地區中(zhōng)，城市規模與位序存在負相關。一(yī)個國家的最大(dà)城市的人口，會是第二大(dà)城市人口的兩倍，會是第三大(dà)城市人口的三倍，一(yī)直到是第N大(dà)城市的N倍。
假設區域最大(dà)城市的人口爲1600萬，第二大(dà)城市會是800萬，第三大(dà)城市爲533萬，排在第十六位的城市，人口規模爲100萬。
而按照多種形态嵌套的城市體(tǐ)系思想、城市規模位序的齊普夫法則，以及城市最優規模權威研究的經驗參考值，對未來15年全國城市人口（不包括小(xiǎo)城鎮）各形态規模位序分(fēn)布進行多情景模拟後，倪鵬飛及其團隊發現：
最小(xiǎo)城市人口爲20萬，最大(dà)中(zhōng)心城區人口爲519萬左右，在此條件下(xià)最大(dà)都市圈城市人口爲1980萬左右，最大(dà)城市群人口爲1億左右，此時城市群數量爲17個左右，并且各種類型大(dà)小(xiǎo)的都市圈至少有103個，不同規模的城市和城區至少有1474個。
“這可能是最接近未來中(zhōng)國城市群、都市圈、中(zhōng)心城市的多層次嵌套結構的一(yī)個情景。”倪鵬飛表示。
“十四五”政策建議
基于上述研究，倪鵬飛建議，制定“十四五”及未來15年的城鎮化規劃和國土空間規劃，應以多層嵌套的城市體(tǐ)系支撐重塑中(zhōng)國經濟發展空間體(tǐ)系，同時以齊普夫法則爲參考布局多層嵌套的全國城市新體(tǐ)系。
讓城市群包含着大(dà)都市圈、大(dà)中(zhōng)小(xiǎo)城市、小(xiǎo)城鎮，既讓不同形态的城市保持合理規模，又(yòu)讓多種形态城市協調發展。讓中(zhōng)小(xiǎo)城市與小(xiǎo)城鎮分(fēn)享和化解中(zhōng)心城區的正負外(wài)部性。讓所有功能區域都能分(fēn)享多形态嵌套的規模報酬遞增紅利。
倪鵬飛還建議，政府制定戰略、規劃和政策需對單中(zhōng)心城市無限大(dà)保持謹慎。
随着技術進步，全世界的城市總體(tǐ)大(dà)型化是大(dà)勢所趨，但在一(yī)定技術條件城市大(dà)型化是有限度而不是無限度。但強勢政府容易導緻城市首位過高及人口過度集中(zhōng)，并帶來“城市病”等多種經濟社會問題。
事實上，我(wǒ)們的政府在資(zī)源配置中(zhōng)作用比較大(dà)，雖然過去(qù)在戰略導向上是“小(xiǎo)城鎮”，但是按行政級别分(fēn)配資(zī)源已經導緻與許多發展中(zhōng)國家一(yī)樣的“大(dà)城市偏好”，并已經出現了嚴重的城市病。
因此，規劃必須首先确定首位城區、首位城市圈、首位城市群的合理規模，然後參考齊普夫法則确定随後的各形态規模，而不能競相擴大(dà)。
此外(wài)，他還建議，以合理城鄉人口體(tǐ)系爲基礎構建全國一(yī)體(tǐ)的公共産品體(tǐ)系。
具體(tǐ)來說，應基于全國城市群、都市圈和城市以及城鎮鄉村(cūn)的人口和産業可能的齊普夫規模分(fēn)布趨勢，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎設施、公共服務以及公共治理體(tǐ)系。
既要告别按照行政級别布局公共産品的做法，又(yòu)要防止在已經不合理公共産品布局的基礎上，将人口與公共産品簡單挂鈎，導緻公共服務與人口“面多加水，水多加面”，更要防止一(yī)方面不合理布局公共産品，另一(yī)方面利用行政手段限制人口流動和遷徙。
每日經濟新聞
